Der Mythos von der Effizienz

Bürokratie geht uns allen auf die Nerven. Aber müssen wir deshalb das Familiensilber an den Meistbietenden verkaufen? New Internationalist-Autor David Hall schlägt ein Rezept vor, den öffentlichen Sektor auf Vordermann zu bringen.

Jeder merkt es, wenn die öffentlichen Dienste nicht funktionieren. In manchen Ländern wartet man monatelang auf ein Telefon, anderswo
vielleicht Jahre auf einen Kanalanschluss. Oft sind die Wartezeiten für eine medizinische Behandlung zu lang – in der Regel aus Geldmangel. Aber manchmal liegt es an der Korruption, und manchmal an Ineffizienz – etwa wenn Ärzte oder Zollbeamte Bestechungsgelder erwarten oder zu viele politische Freunde der Mächtigen auf den Gehaltslisten stehen.
Als Margaret Thatcher, Ronald Reagan und andere MarktideologInnen in den 80er Jahren Privatisierungen als Abhilfe gegen bürokratische Inkompetenz anboten, stieß ihre Botschaft auf offene Ohren.
Nun leben wir in dieser Welt, doch sie sieht anders aus als im Prospekt. In Großbritannien warten Menschen auf privatisierten Bahnhöfen auf Züge, die zu spät kommen, überfüllt und gefährlich sind. In Kalifornien litt die Bevölkerung monatelang unter Stromausfällen und exorbitanten Stromtarifen, während sich Unternehmen eine goldene Nase verdienten. Die argentinische Wirtschaft wurde ruiniert – zum Teil wegen zu hoher Gewinne, die aus privaten Dienstleistungsunternehmen herausgepresst wurden. Müssen wir nun mit zwei diskreditierten Systemen leben? Oder bietet der öffentliche Sektor doch bessere Perspektiven als uns weisgemacht wurde?

Befassen wir uns zuerst mit den Mythen. Es gibt inzwischen Dutzende Studien, die zeigen, dass der Privatsektor an sich nicht effizienter als der öffentliche Sektor ist. Was die Wasserversorgung betrifft, scheinen öffentliche Unternehmen in den Niederlanden, Japan und den USA effizienter zu sein als private Versorger in Frankreich und England. Auch bei der Stromversorgung scheint eine private Bereitstellung keine Verbesserung zu bringen. Die Eigentumsverhältnisse haben kaum Bedeutung, schloss der Wissenschaftler Michael Pollitt aus einem umfassenden, weltweiten Vergleich öffentlicher und privater Stromversorger. Aber öffentliches Eigentum kann ein Vorteil sein, etwa während der kalifornischen Energiekrise von 2001: Der Bevölkerung von Los Angeles blieben die Stromausfälle und Preissteigerungen erspart, die ihre kalifornischen MitbürgerInnen heimsuchten – ihr Strom wird von einem städtischen Unternehmen erzeugt und geliefert.
Bei der Steigerung der Produktivität könnte der öffentliche Sektor sogar besser abschneiden. Eine Prüfung der von der Thatcher-Regierung privatisierten Branchen ergab, dass der Großteil der Verbesserungen vor und nicht nach der Privatisierung zustande kam. Wo nur teilweise privatisiert wurde, etwa bei der Abfallbeseitigung, verbesserten sich die in der Hand lokaler Verwaltungen verbliebenen Dienste ebenso wie die privatisierten. Politische Kontrolle mittels öffentlichem Eigentum könne zu besseren wirtschaftlichen Ergebnissen führen, folgerte der finnische Ökonom Johan Willner kürzlich, besonders in Sektoren, die als „natürliche Monopole“ aufzufassen sind (wenn der Dienst durch einen einzigen Anbieter am kostengünstigsten erbracht werden kann, Anm. d. Red).

Selbst in den ärmsten Regionen Afrikas und Zentralamerikas hat der öffentliche Sektor bewiesen, dass er Dienste effizient erbringen kann. Die Wasserbehörde in Lilongwe, Malawi, verringerte die Leitungsverluste in den 90er Jahren auf 17 Prozent – was sich durchaus mit der Leistung der britischen Thames Water 2001 vergleichen lässt. Und 1994 konnten die staatlichen Wasserwerke in der honduranischen Hauptstadt Tegucigalpa erfolgreich umstrukturiert werden. Durch die Einführung von Computern, Dezentralisierung und Straffung des korruptionsbedingt überhöhten Personalstandes wurde die Effizienz dramatisch erhöht. Die Leitungsverluste gingen zurück, die Zuverlässigkeit der Versorgung stieg, und die Mehrheit der Bevölkerung konnte rund um die Uhr mit fließendem Wasser rechnen.
In Honduras spielte die Gewerkschaft des Wasserunternehmens eine zentrale Rolle bei der Umstrukturierung, während im Privatsektor der erste Schritt Richtung Effizienz im Stellenabbau besteht. Öffentlich Bedienstete sind durch ihre Kompetenz und ihre Einsatzbereitschaft eine wichtige Ressource, und in einigen Ländern wird diese Stärke von den Behörden zunehmend anerkannt.
In Entwicklungsländern ist es in erster Linie nötig, den Versorgungsgrad der öffentlichen Dienste zu steigern – aber viele Menschen sind zu arm, um gewinnbringende Kunden abzugeben. Öffentliche Unternehmen haben hier einen inhärenten Vorteil – sie übernehmen das Risiko für das Wohl des Landes, und sie müssen nicht möglichst viel Gewinn für ihre Eigentümer herausholen. Dem öffentlichen Wasserversorger in Sao Paulo gelang es, innerhalb von vier Jahren 940.000 Haushalte an das Wassernetz und weitere 787.000 Haushalte an die Kanalisation anzuschließen, in beiden Fällen eine Steigerung um 25 Prozent. Gleichzeitig wurde das vorhandene Defizit abgebaut und der Personalstand gehalten.

Quersubventionierung ist für solche Erfolge entscheidend, denn anders werden Arme nie zu Diensten kommen, die sie sich nicht leisten können. Diese Subvention muss von anderen Menschen finanziert werden – entweder über Steuern oder durch höhere Tarife für wohlhabendere Kunden. BefürworterInnen von Privatisierungen sagen, Quersubventionen wären Verschwendung und widersprächen jedem Geschäftssinn. Aber in Buenos Aires erkannte die neue, privatisierte Wassergesellschaft, dass sie Armenviertel nur dann anschließen konnte, wenn sie Mittelschichtkunden eine „Solidaritätsgebühr“ verrechnete. Die Gesellschaft musste sich auch auf die Stadtverwaltung – sie stellte die Rohre zur Verfügung – und die Armen selbst stützen, die gratis arbeiteten.
Dienste wie der öffentliche Verkehr müssen in der Regel subventioniert werden, damit sie überhaupt existieren. Ihre Privatisierung beseitigt diesen Bedarf nicht. Die privaten Betreiber der britischen Eisenbahnlinien sind auf öffentliche Subventionen angewiesen – Connex, die Eisenbahntochter von Vivendi, forderte im Dezember 2002 mit Erfolg eine weitere Subvention von 86 Mio. Dollar von der Regierung, um die Züge weiterzuführen. Der Unterschied besteht darin, dass die Subventionen auch die Aktionäre von Vivendi zufriedenstellen müssen.

Effizienz im öffentlichen Sektor ist aber nicht genug. Öffentliche Institutionen müssen auch überprüfbar sein und darauf reagieren können, was die Allgemeinheit, ihr Eigentümer, von ihnen erwartet. Wo öffentliche Dienste zu abgehobenen Bürokratien oder korrupten Apparaten degeneriert sind, müssen Zynismus und Misstrauen vorherrschen. Aber das ist weder allgemein der Fall noch unvermeidlich.
Im brasilianischen Porto Alegre hat die Stadtverwaltung ein System der partizipatorischen Budgetplanung eingeführt, an dem sich jedes Jahr mehr als 14.000 Menschen beteiligen. Die Beteiligung der BürgerInnen hat dazu geführt, dass Ressourcen in kleinere Infrastrukturprojekte in ärmeren Stadtvierteln umgeleitet wurden. Die Idee stammt von der Arbeiterpartei, deren früherer Führer Lula nun Präsident Brasiliens ist. Die partizipatorische Budgetplanung wird auch in anderen Kommunen ausprobiert, wo die Arbeiterpartei gewählt wurde.
Ein ähnliches System wurde im südindischen Bundesstaat Kerala eingeführt. Hier wird lokalen Dorfräten (Panchayats) direkt Geld für Dienstleistungen zugewiesen. Die Räte müssen dann im Rahmen öffentlicher Versammlungen Budgetpläne erstellen. Alle gewählten Ratsmitglieder erhalten eine dreitägige Schulung und werden von gratis arbeitenden ExpertInnen unterstützt. Um Korruption zu verhindern, wird sichergestellt, dass alle Unterlagen und Entscheidungen öffentlich überprüfbar sind. Das erstreckt sich bis auf die unterste Ebene – etwa weiß die Öffentlichkeit nun, für wieviele Stunden ein Arzt des staatlichen Gesundheitswesens bezahlt wird.

Öffentliche Versorgungsbetriebe können nicht einfach zusperren und gehen, wenn es schlecht läuft. Vergangenes Jahr stellte das US-Energieunternehmen AES seine Tätigkeit in Orissa ein, einem der ärmsten Bundesstaaten Indiens, weil nicht genug Gewinn herausschaute. Das weltweit führende Wasserunternehmen Suez legte die Verantwortung für die Wasserversorgung der Hälfte der philippinischen Hauptstadt Manila zurück, weil der Schuldendienst jeden Gewinn verschlang. Das sind keine „Unfälle“. Es kommt dazu, weil Privatunternehmen auf möglichst hohe Renditen der Aktionäre verpflichtet sind. Wenn die Geschäftstätigkeit keinen Gewinn mehr bringt, müssen sie aufhören.
Was sich aber Privatunternehmen leisten können, nämlich einen Dienst einfach einzustellen, ist dem öffentlichen Sektor nicht möglich. Daher muss es der öffentliche Sektor besser machen, und er braucht dazu einen geeigneten Rahmen. Ausreichende Finanzierung ist immer entscheidend, daher werden Dienste für alle, die sie brauchen, durch Beiträge jener unterstützt, die sich das leisten können. Rechenschaftspflicht gegenüber der lokalen Bevölkerung ist entscheidend – durch intensive öffentliche Beteiligung, vollständige Transparenz und Zugang zu Information. Auch sind Managementsysteme nötig, die sich auf die Kompetenz der Mitarbeiter stützen und nicht ihren Organisationen misstrauen. Das sind ernste Herausforderungen, die der öffentliche Sektor nicht ignorieren darf.

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Die Artikel dieses Themas wurden zuerst im Monatsmagazin „New Internationalist“ (Ausgabe 355/ April 2003) veröffentlicht. Wir danken den KollegInnen in Oxford für die gute Zusammenarbeit. Der „New Internationalist“ kann unter der Adresse P.O.Box 79, Hertford, SG141AQ, U.K., bezogen werden (Jahresabonnement: 26,85 Pfund; Telefon 0044/171/82 28 99).
Redaktionelle Bearbeitung und Kürzung der Artikel: Irmgard Kirchner. Übersetzung: Robert Poth.

David Hall ist Direktor des Public Services International Research Unit an der University of Greenwich, London.