Kein romantisches Projekt

Global Governance ist ein Konzept, mit dem die heutigen und morgigen Weltprobleme in den Griff zu kriegen wären. Es ist keine Beschreibung der aktuellen Politik, die angesichts der Herausforderungen der Globalisierung lediglich mit „Ad-hoc-Krisenmanagement“ reagiert. Um die Zukunft zu gewinnen, braucht es globale Sichtweisen, eine kollektive Entscheidungsfindung und wohlüberlegtes Kooperieren der internationalen Gemeinschaft.

Wenn die Welt im 21. Jahrhundert noch regierbar sein soll, muss sie anders regiert werden als heute. Den Versuch, Antworten auf die Herausforderungen der Globalisierung zu finden, nennen die einen Globalpolitik oder Weltinnenpolitik, andere Weltordnungspolitik oder globale Strukturpolitik, viele inzwischen Global Governance, nachdem die von Willy Brandt angeregte „Commission on Global Governance“ diesen Begriff in die internationale Diskussion eingeführt hat. Aber auch mit diesem Begriff werden unterschiedliche Vorstellungen assoziiert.
In der Diskussion über die Chancen, die Globalisierung zu gestalten, den Weltfrieden zu organisieren und die sozialen Weltprobleme zu bewältigen, hält eine kleine Gruppe von „Globalisten“ an der Vision des Weltstaates fest. Ihr Credo lautet, dass ein dauerhafter Frieden eine Weltordnung voraussetzt, in der die staatliche Souveränität soweit eingeschränkt ist, dass durch eine den nationalen Regierungen übergeordnete Vollzugsgewalt globale Rechtsnormen unmittelbar gegen Individuen und Gruppen durchsetzbar sind. Dieses verklausulierte Plädoyer für einen Weltstaat teilen die Global Governance-ArchitektInnen nicht. Sie setzen auf folgende Bausteine:
1) Global Governance heißt nicht Global Government, also Weltregierung oder Weltstaat. Ein solcher ist weder eine realistische noch eine erstrebenswerte Option, weil eine solche bürokratische Superbehörde kaum demokratische Legitimation gewinnen könnte und weit entfernt von den zu lösenden Problemen wäre. Weltweit steht Dezentralisierung auf der politischen Reformagenda. Ein „Welt-King Kong“ in Gestalt eines Weltstaates würde alle bekannten Übel des Zentralismus und Bürokratismus potenzieren.
2) Global Governance beruht auf verschiedenen Formen und Ebenen der internationalen Koordination, Kooperation und kollektiven Entscheidungsfindung. Internationale Organisationen übernehmen diese Koordinationsfunktion und tragen zur Herausbildung globaler Sichtweisen bei. Regime übersetzen den Willen zur Kooperation in verbindliche Regelwerke. In solchen Regimen – wie beispielhaft im WTO-Regime oder Kyoto-Protokoll – verpflichten sich die Staaten durch vertragliche Vereinbarungen zur Bearbeitung von gemeinsamen Problemen.
3) Kooperation verlangt Souveränitätsverzichte, die Globalisierungseffekte und Interdependenzstrukturen schon längst erzwungen haben. Auch die Großmächte müssen sich mit „geteilten Souveränitäten“ abfinden, die – wie das Beispiel der EU zeigt – keinen Verlust, sondern einen Zugewinn an gemeinsamer Handlungs- und Problemlösungsfähigkeit bewirken können.
4) Die Gleichzeitigkeit von Globalisierung und Regionalisierung gehört zu den strukturbildenden Entwicklungstrends von Weltgesellschaft und Weltpolitik. Die EU ist das am weitesten entwickelte Modell von Regional Governance. Global Governance muss auf solchen regionalen Kooperationskernen aufbauen.
5) Global Governance ist kein Projekt, an dem nur Regierungen oder internationale Organisationen als Instrumente der Staatenwelt beteiligt sind. Das Konzept fußt auch auf einem „Zusammenwirken von staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren von der lokalen bis zur globalen Ebene“. Diese „Public-Private- Partnership“ in horizontal und vertikal vernetzten Strukturen bezieht sich nicht nur auf die wachsende Bedeutung von global operierenden „Multis“ und Medienkonzernen, sondern auch auf die zunehmend transnational organisierten Nichtregierungsorganisationen (NGOs).
Die Staatenwelt ist trotzdem kein Auslaufmodell. Doch sie kann nicht mehr in diplomatischer Exklusivität schalten und walten. Die NGOs praktizieren in UN-Gremien und auf den Weltkonferenzen bereits ein Stück Global Governance, aber eine „NGOisierung der Weltpolitik“ haben sie nicht bewirkt und können sie – trotz einer gelegentlichen Selbstüberschätzung – nicht herbeiführen. Sie bringen aber in den verschiedenen Politikbereichen erhebliche Potenziale der Problembearbeitung in das internationale System ein. Die Nationalstaaten bilden die tragenden Pfeiler der Global Governance-Architektur. Diese ist aber ohne netzwerkartige Verstrebungen mit der Wirtschafts- und Gesellschaftswelt nicht mehr tragfähig.

Eines muss betont werden: Global Governance ist nur durch eine Stärkung globaler Rechtsstaatlichkeit möglich. Rechtsstaatlichkeit bedeutet Good Governance im Inneren (Rechenschaftspflichtigkeit der Regierenden, Unabhängigkeit der Justiz, Achtung der grundlegenden Menschenrechte) und Herrschaft des Völkerrechts in den internationalen Beziehungen.
Hier zeichnet sich schon die Problematik ab, dass Global Governance überfordert ist, überall dort, wo Terror oder Anarchie herrschen, nicht nur das Gewaltmonopol wiederherzustellen, sondern auch demokratische Verhältnisse zu schaffen. Prinzipiell ist sie aber einer „Kultur legitimer Intervention“ verpflichtet, die nicht tolerieren kann, wenn irgendwo auf der Welt – sei es in Ruanda, im Kosovo oder in Darfur – schwerste Menschenrechtsverletzungen geschehen.
Die Herausbildung einer internationalen Kooperationskultur setzt unter anderem ein Mindestmaß an Vertrauen, Verlässlichkeit, Kompromissfähigkeit und Respekt vor den legitimen Interessen anderer voraus. Traditionelle Begriffe der Sozialethik wie Gerechtigkeit und Solidarität erhalten einen globalen Referenzrahmen.

Zur Klarstellung: Global Governance ist eine Zielprojektion, keine Zustandsbeschreibung des internationalen Systems. Zwar wuchs unter den weltpolitischen Akteuren die Einsicht, dass die Globalisierung die Problemlösungsfähigkeit der Nationalstaaten überfordert und die bisher praktizierten Mechanismen des internationalen Krisenmanagements – sei es im Rahmen der G8 oder des UN-Sicherheitsrates – den sich abzeichnenden Herausforderungen nicht mehr gerecht werden. Der Problemdruck erzwang diese Einsicht. Aber ihr folgte nur ein zögerliches Durchwursteln zu einem reaktiven Ad-hoc-Krisenmanagement, das vor allem dann funktioniert, wenn die Interessen wichtiger Staaten bedroht sind – und die USA mitspielen. Im Grunde tun die Staaten – allen voran die Weltführungsmächte – immer noch so, als könnten sie die Weltprobleme von heute und morgen mit den nationalstaatlichen Politikmodellen von gestern lösen. Die „heilige Kuh“ der längst anachronistisch gewordenen Souveränität und das Denken in den traditionellen Kategorien der nationalstaatlichen Macht- und Interessenpolitik bilden noch schwer überwindbare Hürden auf dem Weg zum globalen Denken und Handeln. Auf Grund dieser Ausgangslage sind die Zweifel groß, dass Global Governance die Verheißungen erfüllen kann, die ihre Architekten in das Projekt hineinprojizieren.

Was bleibt am Ende: Vision oder Illusion? Das Global Governance-Projekt wurde mit mehrfachen Einwänden konfrontiert: Es sei ein theorieloses Konstrukt; es liefere angesichts der realen Machtverhältnisse in der Weltpolitik und globalen Ökonomie nicht einmal eine konkrete Utopie für die Welt von morgen; es vernachlässige emanzipatorische Konfliktstrategien und setze allzu sehr auf die „public-private partnership“. „RealistInnen“ in Politik und Wissenschaft geben dem Projekt nur geringe Realisierungschancen. Sie erkennen im Gefolge der Globalisierung eher verschärfte Konkurrenzsituationen, Deregulierungswettläufe und Handelskonflikte, die sich auch durch Global Governance nicht bändigen lassen.
Zum Beginn des 21. Jahrhunderts ist Global Governance in der Tat noch ein brüchiges Projekt. Die Hinwendung der Bush-Administration zu einer unilateralistischen Hegemonialpolitik und die tendenzielle Demontage des UN-Systems, das den tragenden Stützpfeiler der Global Governance-Architektur bildet, unterminieren das Konzept der multilateralen „kooperativen Sicherheit“. Es gibt aber auch Entwicklungen, die Global Governance noch nicht zur Illusion machen:

• die Einrichtung einer Reihe von Regimen, die in verschiedenen Politikfeldern die internationale Zusammenarbeit vertiefen und verregeln;


• die Gründung des Internationalen Strafgerichtshofes, der weltweit Verbrechen gegen die Menschlichkeit ahnden soll;


• eine „Politik der Einmischung“ zur Verbesserung der Menschenrechtslage und Entwicklung der Rechtsstaatlichkeit;


• die Herausbildung einer internationalen Zivilgesellschaft, die Politik nicht mehr den Staaten überlässt;


• den Versuch von Weltkonferenzen, kooperative Lösungen für die drängendsten Weltprobleme zu erarbeiten.
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Global Governance ist also kein romantisches Projekt für eine heile Welt, sondern eine durchaus realistische Antwort auf die Herausforderungen der Globalisierung und von globalen Risiken. Trotz vieler Blockaden gibt es zu Beginn des 21. Jahrhunderts bessere Chancen für eine neue Weltordnung als zur Gründungszeit der Vereinten Nationen, in der sich schon der Kalte Krieg abzeichnete. Es gibt keine vernünftige Alternative zu Global Governance, wenn die Globalisierung ihren Schrecken verlieren soll.

Prof. em. Franz Nuscheler ist Direktor des INEF (Institut für Entwicklung und Frieden) an der Universität Duisburg-Essen und Gastprofessor an der Universität Linz. Er war maßgeblich an der Entwicklung des Konzeptes der Global Governance beteiligt.