Die Weltordnung wackelt

75 Jahre nach der Gründung stecken die Vereinten Nationen in Zeiten der Corona-Pandemie in einer großen Krise. Dabei hat die Organisation in vielerlei Hinsicht eine gute Entwicklung durchgemacht.

Von Robert Lessmann

San Francisco, 25. Juni 1945: Die Vereinten Nationen werden gegründet. Anfangs waren 51 Staaten dabei.© Ullstein Bild / picturedesk.com

In Feierstimmung waren in den vergangenen Wochen und Monaten wohl die wenigsten UN-EntscheidungsträgerInnen. Dabei ist 2020 ein Jubiläumsjahr – 75 Jahre Vereinte Nationen. Im Zuge der Corona-Pandemie geriet die UN, vor allem ihre Weltgesundheitsorganisation WHO, massiv in die Defensive (vgl. auch Infokasten S. 11). Den Knalleffekt lieferte – wieder einmal – US-Präsident Donald Trump, als er Ende Mai die Zusammenarbeit der USA mit der WHO für beendet erklärte.

Immer wieder wird von einem möglichen Ende der Vereinten Nationen gesprochen, wobei die Folgen verheerend wären (vgl. Interview mit Manfred Nowak S. 13).

Der Anfang der UN hatte dabei viel mit einem Ende zu tun, dem Ende eines menschenverachtenden Systems: „Wir können untergehen. Aber wir werden eine Welt mitnehmen“, sagte Adolf Hitler im Dezember 1944.

Am 8. Mai 1945 war es so weit. Die Gewalt- und Schreckensherrschaft der Nazis war untergegangen: 65 Millionen Tote blieben auf den Schlachtfeldern, in den Konzentrationslagern und den zerbombten Städten zurück. Die Welt ging nicht unter – wenngleich die Atombomben von Hiroshima und Nagasaki die modernen Zerstörungspotenziale im August 1945 noch einmal drastisch vor Augen führten.

New World Order. Es entstand eine neue Weltordnung, mit den Siegermächten – allen voran den USA – im Zentrum. Eine Friedensordnung sollte es sein: Vereinte Nationen.

Als die UN-Charta am 24. Oktober 1945 in Kraft trat, waren es 51 Gründungsmitglieder. „Die Ziele der Vereinten Nationen sind die Erhaltung des Weltfriedens und die internationale Sicherheit, die freundschaftliche Zusammenarbeit der Mitglieder sowie der Schutz der Menschenrechte,“ heißt es in der Charta.

Im Jahr 1948 folgte die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte – ein Meilenstein. Vor 50 Jahren, im März 1970, trat der Atomwaffensperrvertrag in Kraft. Über seine Einhaltung wacht unter anderem die in Wien ansässige Internationale Atomenergiebehörde (IAEA).

Ebenfalls in der Wiener UNO-City hat die CTBTO ihren Sitz, die über die Einhaltung des nuklearen Teststoppabkommens von 1963 wacht.

Beides geschah bisher vergeblich, könnte man sagen, denn weiterhin beschafften sich Staaten die Bombe. Aktuell stehen der Iran und Nordkorea im Verdacht. Und weiterhin gibt es Atomtests. Doch von insgesamt über 2.000 Atomtests fand im neuen Jahrtausend nurmehr eine Handvoll statt. Allein 1962 waren es noch 140 gewesen.

Seit 1945 hat es so viele Kriege gegeben wie nie zuvor, vor allem im globalen Süden. Friedenserhaltende Missionen (aktuell sind es 14) gehören zu den wichtigsten UN-Engagements. Nicht immer sind sie glücklich verlaufen. Ein Fall, der im besonderen Maße für Versagen der Vereinten Nationen steht: Beim Massaker von Srebrenica (1995) haben Blauhelme nur zugesehen.

Schwierige Bilanz. Ist das Glas halbleer oder halbvoll? Das könnte man im Hinblick auf die UN fast in allen Bereichen fragen. Mit wachsendem Problembewusstsein und der Einsicht in den globalen Charakter vieler Probleme ist auch die Zahl der UN-Unterorganisationen und ihrer Tätigkeitsfelder bis zur Unübersichtlichkeit angewachsen. 193 Mitgliedsstaaten sind es heute, die 7,5 Milliarden Menschen beherbergen.

In der Generalversammlung gilt das Prinzip: ein Land, eine Stimme – ob Demokratie oder Diktatur. Und zwar für den Inselstaat Nauru im Pazifischen Ozean mit seinen 10.000 EinwohnerInnen ebenso wie für Österreich mit 8,8 Millionen oder die Volksrepublik China mit 1,39 Milliarden. Das sehen viele als problematisch an. Beschlüsse sind dabei nicht bindend: So verurteilt die UN-Generalversammlung seit Jahrzehnten ebenso regelmäßig wie folgenlos das US-Embargo gegen Kuba.

In den Sonderorganisationen Weltbank und Internationaler Währungsfonds (IWF) ist das Stimmrecht an Einlagen gekoppelt wie in einer Aktiengesellschaft, was noch problematischer ist: Wer zahlt, bestimmt.

Der IWF hat derzeit 189 Mitgliedstaaten, deren Stimmrecht leitet sich direkt von ihrem Kapitalanteil ab: So verfügen die USA über den größten Stimmanteil mit 16,51 %, gefolgt von Japan (6,15 %), China (6,08 %), Deutschland (5,32 %), Frankreich (4,03 %), Vereinigtes Königreich (4,03 %) und (Italien 3,02 %; zum Vergleich: Österreich 0,81 %).

Im UN-Sicherheitsrat haben die fünf ständigen Mitglieder ein Vetorecht, was regelmäßig zu Selbstblockaden führt. Fast alle Resolutionen im Zuge des Krieges in Syrien scheiterten am Veto Russlands und Chinas. Unbemerkt bleibt aber, dass die meisten Resolutionen dort im Konsens verabschiedet werden.

Finanziell unter Druck. Die USA (22 Prozent), China (12), Japan (8,5) und die Bundesrepublik Deutschland (6) finanzieren zusammen 49 Prozent des UN-Budgets. Immer mehr Staaten ziehen sich aus ihrer finanziellen Verantwortung zurück. Stiftungen und Unternehmen – und damit auch deren Interessen – gewinnen an Gewicht. Zweitwichtigster Geldgeber der WHO im Zeitraum 2018/19 war mit 367,2 Millionen US-Dollar nach den USA die Bill & Melinda Gates Foundation.

Beim Flüchtlingshilfswerk UNHCR steht auf Platz neun der Geberliste ein spanisches Privatunternehmen.

Ein noch unter UN-Generalsekretär Kofi Annan (im Amt 1997 bis 2006) eingesetztes Panel zur stärkeren Beteiligung der Zivilgesellschaft stieß dagegen auf begrenztes Interesse der Mitgliedsstaaten.

Faktisch finden NGOs heute aber viel mehr Gehör als einst: War es noch vor zwei Jahrzehnten schier unmöglich, einem Vertreter der bolivianischen Kokabauern drei Minuten Redezeit auf der alljährlich in Wien stattfindenden „UN Commission on Narcotic Drugs“ zu verschaffen (ein Jahrzehnt später kam er, Evo Morales, als gewählter Präsident seines Landes wieder), so finden heutzutage im Rahmen der jährlichen Zusammenkünfte Dutzende sogenannter Side Events zu spezifischen Themen statt, die von NGOs und Regierungen organisiert werden.

Neben der UN-Bürokratie waren es vor allem einige europäische Staaten, die sich für die Mitsprache von NGOs offen zeigten. Daneben hat die Vernetzung und Zusammenarbeit verschiedener UN-Unterorganisationen zugenommen. In der Drogendebatte reden heute neben dem UNODC, dem UN-Büro für Drogen- und Verbrechensbekämpfung, und der WHO etwa auch der Menschenrechtsrat oder UNAIDS mit.

Zudem haben UN-BürokratInnen, die oft seit vielen Jahren zu ihren Themen arbeiten, ein großes Maß an Expertise angesammelt, was ihnen oftmals einen deutlichen Kompetenzvorsprung vor nationalen EntscheidungsträgerInnen verschafft.

Populisten-Ziel. Die Zahl der UN-KritikerInnen blieb über die Jahre groß. Von Linken wird u.a. gerne moniert, dass die Organisation zu sehr auf der Ebene der (Mitglieds-)Staaten verankert ist – Ziel sollte eine wirklich globale Zusammenarbeit abseits von Regierungsinteressen sein.

Besonders stark bläst der Gegenwind von rechts: „Die UNO ist ein Instrument zur Verbreitung des Kommunismus“, sagte etwa der Schweizer Rechtspopulist Christoph Blocher von der Partei SVP, als er den Beitritt der Eidgenossen Mitte der 1980er Jahre ablehnte. Erst im Jahr 2002 stimmte eine Mehrheit der SchweizerInnen für den Beitritt.

Mit dem Ende des Kalten Krieges wurde die Welt multipolarer, und US-Regierungen verloren zunehmend das Interesse an den Vereinten Nationen. Bereits unter Präsident Bill Clinton traten die USA 1994 aus der Kultur- und Wissenschaftsorganisation UNESCO aus.

Mit dem Helms-Biden-Abkommen senkte man 1997 die Beitragszahlungen, die seit vielen Jahren verzögert erfolgen. Bei einem regulären UNO-Gesamtbudget von 5,8 Milliarden Dollar (mit Sonderprogrammen sind es 47,8) hat Washington dort 3,5 Milliarden Dollar Beitragsschulden angesammelt.

Dann kam US-Präsident Trump: 2017 verließen die USA das Pariser Klimaschutzabkommen. Den Flüchtlingspakt (2018) haben sie nicht unterschrieben. Mit dem Vormarsch autokratisch regierter Staaten nahm auch die Zahl der Skeptiker und Verächter des Multilateralismus zu.

Der philippinische Präsident Rodrigo Duterte missachtet offen und systematisch internationale Menschenrechtsstandards. Bürokratisierung und Intransparenz liefern ihnen Argumente.

Reform läuft an. Immer wieder wird bekrittelt, dass der UN-Apparat zu groß und aufgeblasen ist. „Wenn das UNO-Gebäude in New York zehn Stöcke verlöre, würde das nicht den geringsten Unterschied machen“, meinte John Bolton, 2005/2006 US-Botschafter dort und später Sicherheitsberater von Trump.

Ein nun angelaufener Reformprozess soll für mehr Effizienz sorgen. Die UN wollen in Zukunft weniger Staatenorganisation und mehr Dienstleister für die BürgerInnen dieser Welt sein. „Das Ziel der Reform sind Vereinte Nationen, die sich im 21. Jahrhundert mehr auf Menschen als auf Prozesse, mehr auf Handlungen als auf Bürokratie fokussieren“, betont UN-Generalsekretär António Guterres.

Den Klimaschutz hat Guterres als Jahrhundertthema erkannt. Mehrfach bot er der Fridays-for-Future-Bewegung eine prominente Bühne.

Gemeinsame Ziele. War es anfangs der Frieden, so wurden Entwicklung und Zusammenarbeit zunehmend wichtig. Die stärkere Vernetzung der einzelnen Unterorganisationen hat auch mit der Definition übergeordneter Ziele zu tun, die sie anstreben: Die acht Millenniums-Entwicklungsziele (2000-2015), die Armutsbekämpfung in Entwicklungsländern in den Fokus rückten, und schließlich die 17 Nachhaltigen Entwicklungsziele (SDGs oder Agenda 2030) seit 2015.

„Die UNO wurde nicht gegründet, um uns den Himmel zu bringen, sondern um uns vor der Hölle zu bewahren“, meinte einst Winston Churchill.

Bei allen Defiziten: Gäbe es sie nicht, müsste man die Vereinten Nationen erfinden.

Robert Lessmann arbeitet als freier Journalist und Autor in Wien, die Vereinten Nationen sind dabei ein Schwerpunkt.

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