Privatisierung - Der große Raubzug

Der weltweite Verkauf öffentlichen Eigentums an private Investoren ist Diebstahl in großem Stil, argumentiert New Internationalist-Redakteur Wayne Ellwod – Zeit, die Freibeuter zu stoppen und sich wieder auf den Begriff des Allgemeinwohls zu besinnen.

Die „Sir Adam Beck Generating Station“ auf der kanadischen Seite des Niagara ist eines der ältesten Kraftwerke Ontarios. Seinen Namen verdankt es Adam Beck, einem knurrigen Visionär und eingefleischten Konservativen, der vor fast hundert Jahren an der Spitze des Kampfs um die öffentliche Stromversorgung in der kanadischen Provinz stand. Als Vorsitzender der Ontario Hydro-Electric Power Commission kämpfte Beck gegen eine Reihe privater Stromerzeuger, die auf dem liberalisierten Strommarkt Geschäfte machen wollten. 1910 hatte er gewonnen. Rund 8.000 Menschen standen schweigend in einer abgedunkelten Eishockeyhalle in Berlin (heute Kitchener), als Beck den Schalter umlegte und den von den Niagara-Fällen erzeugten Strom ans Netz schaltete. Jubel brach aus, als eine Reihe elektrischer Lampen den Slogan „For the People“ erstrahlen ließ.
Sir Adam würde seufzen, wäre er heute hier. Ontario Hydro, der weltweit größte Stromversorger in öffentlichem Eigentum, liegt zerschlagen danieder – Opfer einer der großen ideologischen Betrügereien der letzten beiden Jahrzehnte, der Privatisierung. Die Ontario Conservative Party, die Anfang der 90er Jahre auf einer Welle der Freihandelseuphorie an die Macht kam, hatte sich begeistert zum Marktfundamentalismus und seiner dreistufigen Leiter zum Heil bekehrt: den Regierungsapparat verschlanken, öffentliche Ausgaben kürzen und Steuern senken. Die Privatisierung des Vermögens der Provinz war das Um und Auf dieser Strategie; Ontario Hydro war der große Fisch. „Langfristig“, meinte der damalige Energieminister Chris Stockwell, würde die Privatisierung „ein mehr von Wettbewerb bestimmtes Umfeld erzeugen, das für niedrige Tarife sorgen wird“ – das Gesetz von Angebot und Nachfrage würde Investoren anlocken und Unternehmen würden miteinander um den Bau neuer Kraftwerke konkurrieren.

Leider kam es anders. Kurz nach der Liberalisierung im Mai 2002 begannen die Tarife in die Höhe zu schießen. Empörung machte sich breit, und die Regierung bemühte sich um Schadensbegrenzung. Nach einem heißen Sommer und wilden Preisschwankungen wurden die Tarife gesenkt – die Regierung stellte VerbraucherInnen, die zuviel gezahlt hatten, Gutschriften von insgesamt einer Milliarde kanadischer Dollar aus. Schließlich wurden die Stromtarife im vergangenen Herbst eingefroren – zu monatlichen Kosten von 110 Mio. Dollar, bis auf Weiteres. Diese Kosten repräsentieren die Differenz zwischen dem „deregulierten“ Preis, den der provinzeigene Netzbetreiber an die privaten Erzeuger zahlt, und den „eingefrorenen“ Preisen für die EndabnehmerInnen. Die Zeche müssen die BürgerInnen von Ontario bezahlen, und Milliarden an Steuergeldern werden direkt in die Taschen der privaten Stromerzeuger fließen. Doch selbst damit ist die Privatisierung nicht tot. Die Regierung überlegt, auch ihre übrigen Kraftwerke abzustoßen.

Dieses sture Bestehen auf den Verkauf öffentlichen Eigentums beschränkt sich keineswegs auf Nordamerika oder den Stromsektor. Dutzende Länder und ungezählte öffentliche Unternehmen weltweit wurden von diesem Rausch erfasst, viele ohne wirkliche Alternative. Kraftwerke, Häfen, Fluglinien, Eisenbahnen, selbst Sozialdienste wurden feilgeboten. Im Süden wurden überschuldete Länder durch Zwang und Erpressung zur Privatisierung getrieben: Weltbank und Internationaler Währungsfonds (IWF) fordern Wirtschaftsreformen, bekannt als „strukturelle Anpassung“, als Bedingung für weitere Darlehen. Strukturelle Anpassung ist ein Schlüsselwort für wirtschaftliche Globalisierung und Privatisierung – ein Rezept, das den Staat zurückdrängen und den Markt für private Investoren aufbereiten soll.
Seit Jahren beharren KritikerInnen darauf, dass diese „Anpassung“ mehr schade als nütze. Eine umfangreiche Studie unter Beteiligung Hunderter Organisationen der Zivilgesellschaft aus acht Ländern gibt ihnen Recht. Die Structural Adjustment Participatory Review Initiative (SAPRI) organisierte während vier Jahren Anhörungen von Bangladesch bis El Salvador, um Informationen an der Basis zu sammeln, ursprünglich unter Beteiligung des Weltbankpräsidenten James Wolfensohn. Als der Weltbank aber das Ergebnis klar wurde, verzichtete sie darauf, den Endbericht mitzuveröffentlichen. Kein Wunder: SAPRI bestätigte, was NGOs aus dem Norden und Betroffene im Süden seit Jahren sagen: „Die Anpassungspolitik trug zu einer weiteren Verarmung und Marginalisierung lokaler Bevölkerungsgruppen bei und erhöhte gleichzeitig die wirtschaftliche Ungleichheit.“
Doch die Weltbank bekennt sich weiter zur Privatisierung. Ihre im Februar 2002 veröffentlichte Strategie zur Entwicklung des Privatsektors bekräftigt die Politik der „Anpassungskredite zur Förderung der Privatisierung“. Mit der neuen Initiative soll die International Finance Corporation (IFC) gestärkt werden, eine Weltbanktochter, deren Aufgabe es ist, die Tore für in- und ausländische Privatunternehmen aufzustoßen. Die Betonung liegt auf einer stärkeren Rolle der Privatwirtschaft im Dienstleistungssektor: Wasser, Kanalisation, Energie, Bildung und Gesundheit.

Inwieweit können arme Länder die ihnen von Weltbank oder IWF als Kreditkonditionen präsentierten Anpassungsprogramme zurückweisen oder umgestalten? Praktisch gar nicht. Das Recht von Regierungen (gewählt oder nicht), souveräne Entscheidungen im Namen ihrer BürgerInnen zu treffen – ein entscheidender Bestandteil der Demokratie – wird einfach über Bord geworfen. Weltbank und IWF haben ihren Marktfundamentalismus seit Jahrzehnten erzwungen. Im kolumbianischen Cartagena nahm der gewählte Bürgermeister – nach einem vierstündigen Gespräch mit Weltbankvertretern – Abstand von seinen Plänen, die Privatisierung der Wasserversorgung der Stadt zu stoppen; man hatte ihm bedeutet, dies sei eine Bedingung für die Freigabe von Hilfsgeldern. Auch Kandidaten für einen Schuldenerlass im Rahmen der Weltbankinitiative für hochverschuldete arme Länder (HIPC) werden unter Druck gesetzt. Laut der britischen Hilfsorganisation Oxfam wurde ein HIPC-Schuldenerlass für Honduras sechs Monate verzögert, weil der IWF mehr Fortschritte bei der Privatisierung der Stromversorgung forderte.
Großteils durch diesen Druck hat sich der Verkauf von Staatseigentum im Süden und in der früheren Sowjetunion wie ein Flächenbrand ausgebreitet. In Russland scheiterte diese Politik wohl am spektakulärsten. Unter Anleitung westlicher „Schocktherapeuten“ geriet der Übergang zum Privateigentum zu einem Lehrstück in Korruption. Frühere kommunistische Apparatschiks sicherten sich die Kontrolle über einen Großteil des Staatsvermögens, während Milliarden Dollar auf Schweizer Nummernkonten strömten. Das Land erlebte den schlimmsten wirtschaftlichen Niedergang seit der Invasion der Nazis 1942, sagt der Wirtschaftspublizist Paul Klebnikow: „Das BIP sank um 42 Prozent. Die Bevölkerung verarmte. Die Sterblichkeit schoss in die Höhe und der russische Staat war praktisch bankrott.“

Auch im Süden war die Privatisierung stets umstritten, wo sie von Problemen wie Korruption, verfehlten Rahmenbedingungen und direkter Einflussnahme von Unternehmen geplagt wurde. Unternehmen wollen ohne garantierte Rendite oft nicht in Energieprojekte investieren. Abhilfe schafft ein so genannter „Energieabnahmevertrag“, der einen öffentlichen Stromversorger zwingt, bis zu 30 Jahre lang Energie von privaten Stromerzeugern zu einem in US-Dollar fixierten Preis zu beziehen – selbst wenn die Nachfrage sinkt und die Energie nicht genutzt wird.
Der Maharashtra State Electricity Board (MSEB) in Indien wurde von der nun in Misskredit geratenen Enron Corporation und ihrem rund drei Mrd. Dollar teuren Kraftwerk Dabhol nach Strich und Faden ausgenommen. Indische KritikerInnen bezeichneten das Geschäft als „massivsten Betrug in der Geschichte des Landes“.
Die Schriftstellerin und Aktivistin Arundhati Roy merkt an, dass der MSEB gezwungen war, die Produktion der eigenen Kraftwerke zu senken, um Energie von Dabhol zu kaufen, und dass Hunderte kleine Unternehmen zusperren mussten, weil sie sich den Strom nicht leisten konnten. „Privatisierung“, schrieb Roy, „wird als einzige Alternative zu einem ineffizienten, korrupten Staat präsentiert. Tatsächlich handelt es sich um überhaupt keine Alternative ... [Sie ist eine] für beide Seiten profitable geschäftliche Vereinbarung zwischen dem Privatunternehmen (bevorzugt aus dem Ausland) und der herrschenden Elite der Dritten Welt.“
Ihre Verfechter verweisen auf das angebliche Versagen öffentlicher Unternehmen als ausreichenden Grund für die Einführung der Disziplin des Markts. Der öffentliche Sektor kann nicht um Marktanteile und Gewinne konkurrieren, also muss er ineffizient sein. Diese Argumentation ist oberflächlich, aber sie enthält ein Körnchen Wahrheit: Wir alle haben bereits unsere Konflikte mit arroganten BeamtInnen erlebt, kennen überfüllte Notaufnahmestationen oder endlose Schlangen am Postamt. Aber anstatt zu fragen, welche Dienste die Regierung der Bevölkerung schuldet und wie sie erbracht werden können, bestehen die Privatisierer darauf, das Kind mit dem Bade auszuschütten. Also wurde in den vergangenen 25 Jahren öffentliches Eigentum in großem Maßstab in private Hände transferiert, Teil eines Frontalangriffs auf öffentlich finanzierte Sozialprogramme, die nach dem Zweiten Weltkrieg aufgebaut wurden.

Im Schatten der Großen Depression und geläutert durch die Schrecken des Kriegs versuchten westliche Gesellschaften, Sozialleistungen und den Begriff des Allgemeinwohls neu zu definieren. BürgerInnenrechte und Rechte auf grundlegende Dienste (Gesundheitsversorgung, Bildung, öffentlicher Wohnbau, subventionierter Massenverkehr und Arbeitslosenversicherung) rückten als Teil eines „gesellschaftlichen Lohns“ ins Zentrum des Interesses. Diese Programme wurden bewusst dem Wettbewerbsdruck entzogen und mit Steuern finanziert. Der Wohlfahrtsstaat wurde in jedem Land unterschiedlich weit ausgebaut, am wenigsten in den USA. Aber die Begründung war die selbe: Sozialer Zusammenhalt und wirtschaftlicher Fortschritt werden durch ein Gefühl der Gemeinschaft gefördert. In der damaligen Atmosphäre, mit wachsenden Sympathien für den Sozialismus, repräsentierte der Wohlfahrtsstaat den Mittelweg zwischen einem Kommunismus sowjetischen Stils und einem ungezügelten Kapitalismus.
40 Jahre später kamen andere Zeiten. Der Wohlfahrtsstaat geriet unter Beschuss, und nirgends stärker als in Großbritannien. Premierministerin Margaret Thatcher verkaufte British Telecom (1984), die Buslinien (1985), die Gaswerke (1986), die British Airways und die Flughafenbehörde (1987), die Wasser- und Stromwerke (1990) und schließlich die Kohleindustrie und die Eisenbahnen. Unter den folgenden Regierungen, ob konservativ oder von Labour geführt, waren andere Schlüsselbereiche wie Gesundheitsversorgung und Bildung einer „heimlichen Privatisierung“ unterworfen – einem Koprodukt von systematischer Unterfinanzierung und Auslagerung an den Privatsektor.

Nach zwei Jahrzehnten ist der Niedergang unübersehbar. In Meinungsumfragen zeigt sich eine tiefe Ernüchterung über die privatisierten Dienste und eine Bereitschaft, mehr Steuern zu zahlen, um das System zu verbessern. Die Schriftstellerin Susan George dazu: „In Großbritannien und anderswo befindet sich die überwiegende Mehrheit der Anteile der privatisierten Unternehmen in den Händen von Finanzinstituten und Großinvestoren ... 1984 führten öffentliche Unternehmen sieben Mrd. Pfund (elf Mrd. Dollar) an das britische Finanzministerium ab. Dieses ganze Geld fließt nun an private Aktionäre.“
In ihrem eifrigen Bemühen um ausgeglichene Budgets, Kosten- und Steuersenkungen haben Regierungen rund um die Welt beschlossen, den Privatsektor ins Geschäft zu bringen. Auslagerung von Diensten an private Betreiber ist ein Trick, zu dem von Geldnöten geplagte Regierungen gegriffen haben; ein anderer sind die „Public-Private Partnerships“ (PPPs). Dabei wird die Infrastruktur (etwa eine Schule oder ein Krankenhaus) mit privatem Kapital errichtet und von öffentlichen Trägern zurückgemietet. Das ist attraktiv, denn so können Regierungen ihre Schulden verschleiern. PPPs sind eine gute Investition – allerdings nicht für die öffentliche Hand. Als die Regierung im australischen New South Wales 1992 einen Vertrag mit Health Care of Australia über den Wiederaufbau des Spitals von Port Macquarie unterzeichnete, wurden die möglichen Einsparungen mit 50 Mio. australischen Dollar beziffert. Später fand der Rechnungsprüfer des Bundesstaats heraus, dass die Regierung 143 Mio. Dollar für das Spital bezahlen würde, beinahe dreimal mehr als der Wiederaufbau durch die Regierung selbst gekostet hätte – und dabei gehörte ihr das Gebäude nicht einmal.

Ist die Tür zur Privatisierung einmal offen, geht sie vielleicht nicht mehr zu. Handelsverträge wie das Nordamerikanische Freihandelsabkommen NAFTA oder das in Verhandlung befindliche Allgemeine Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen (GATS) begünstigen zweifellos die Rechte von Unternehmen. Das GATS hat eine besorgniserregende Reichweite: seine Regeln sollen eine weltweite Übernahme von Dienstleistungen durch Unternehmen erleichtern, und die Palette reicht von der Wasserversorgung und Bildung über Tourismus, Unterhaltung, Bankwesen, Versicherungen und Großhandel bis hin zum Einzelhandel.
Es geht um viel Geld. Der Wert des internationalen Handels mit Dienstleistungen belief sich 2001 auf 1.460 Mrd. Dollar, rund ein Viertel des weltweiten Warenhandels. Die Länder des Nordens und ihre Konzerne stellen etwa 80 Prozent der weltweit exportierten Dienstleistungen; Afrika dagegen bloß zwei Prozent (zumeist Tourismus). GATS-Regeln wie „Inländerbehandlung“ und „Marktzugang“ könnten Privatisierung und Deregulierung praktisch unumkehrbar machen, sagt der Wissenschaftler Scott Sinclair. Da viele öffentlichen Dienste heute unter Mitwirkung des Privatsektors erbracht werden, sind wir vielleicht bereits auf dem Weg dorthin.

Die politischen Folgen sind tiefgreifend. Die Welthandelsorganisation WTO (zu der das GATS gehört) dient als supranationale Verfassung, der sich das Streben nationaler Regierungen, Politik für ihre BürgerInnen zu gestalten, unterzuordnen hat. Mächtige Streitschlichtungsausschüsse, die über Beschwerden von Unternehmen wegen Diskriminierung entscheiden, sind sowohl im Rahmen von NAFTA als auch der WTO tätig. Ihr Einfluss wird erheblich zunehmen, wenn das erweiterte GATS-Übereinkommen per 1. Jänner 2005 Realität wird.
Der Glaube an den Markt als letztgültigen Maßstab menschlicher Beziehungen schafft immer neue Märkte, wo es zuvor keine gab – ein Prozess, der manchmal als „zweite Enclosure-Bewegung“ bezeichnet wird. Genauso wie sich der britische Adel vor mehr als 300 Jahren Land aneignete, das in gemeinschaftlichem Besitz von Bauern stand, streben transnationale Konzerne danach, lebenswichtige Ressourcen wie Wasser, Bildung, Gesundheit, die Atmosphäre, sogar die genetische Struktur der Menschen selbst zu kontrollieren und sie uns zurückzuverkaufen.
Aber freie Märkte ergeben keine freien Gesellschaften. In dem Maße, in dem Unternehmen das Alltagsleben „in Wert setzen“ und sich BürgerInnen auf ein Leben als private KonsumentInnen zurückziehen, wird der öffentliche Raum abgebaut und die gesellschaftliche Kontrolle verschärft. Während die Kluft zwischen Reich und Arm zunimmt, wird immer mehr von unserer Welt zur privaten Verwendung abgezweigt. Der Krieg gegen den Terror ist eine bequeme Rechtfertigung für den Abbau bürgerlicher Freiheiten, die Abschottung an den Grenzen und die Unterdrückung von Widerspruch. Mit den Worten der Aktivistin Naomi Klein: „Es ist einfach nicht möglich, ohne eine begleitende Strategie zur Kontrolle von Unruhen und der Mobilität soviel von unserem kollektiven Reichtum wegzusperren.“
Den stärksten Widerstand gegen die Agenda der Freibeuter leisten weiterhin jene, die von dem perversen Gleichheitsbegriff des Marktes an den Rand gedrängt werden. Verärgerte indische Bauern stürmen den Sitz der Karnataka Power Transmission Company in Bangalore, um gegen die Privatisierung der Stromversorgung zu protestieren. Zivilgesellschaftliche Gruppen von Argentinien bis Thailand organisieren sich, um gegen das neue GATS-Übereinkommen Stimmung zu machen. Mehr als 100.000 öffentlich Bedienstete gehen in Paris gegen Stellenabbau und Gehaltskürzungen auf die Straße. Und auch hier in Ontario sieht es wieder besser aus. Die öffentliche Empörung über die Privatisierung von Hydro One, den Netzbetreiber des Stromversorgers, zwang die Regierung, den Verkauf zu stoppen – ein großer Sieg. Für die Menschen in Ontario könnte der Traum Adam Becks doch noch wahr werden – Elektrizität „For the People“, und nicht für den Gewinn einiger weniger.

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