SOZIALE VERSICHERUNGSSYSTEME

Soziale Auffangnetze im Wandel der Zeit

Gut funktionierende, leistbare Sozialversicherungssysteme sind nicht nur in reichen Ländern ein Thema. Für Menschen in prekären Lebenssituationen – was für die überwiegende Mehrheit im Süden zutrifft – wären Auffangnetze in Katastrophenfällen, bei Krankheit und Einkommensverlust noch wichtiger, weil sehr rasch der totale Absturz droht. Johannes Jäger gibt einen Überblick, welche historischen Entwicklungen zur Herausbildung welcher Modelle staatlicher Sozialversicherungssysteme in armen Ländern geführt haben und mit welchen Erfolgen.

"Erfolgsmodelle" privater Sozialversicherungssysteme aus dem Süden werden zum Teil als Vorbild für Reformen im Norden angeführt. Als Paradebeispiel mag die weitgehend privatisierte Pensionsversicherung in Chile gelten. Auch wenn die Lobeshymnen zunehmend leiser werden, sind sie doch für die Wahrnehmung hierzulande oft bestimmend. Weniger bekannt ist, dass es in Teilen der so genannten Dritten Welt zum Teil schon seit knapp einem Jahrhundert mehr oder weniger funktionierende Sozialversicherungssysteme gibt. Es stellt sich daher die Frage, wie und warum solche Systeme in der Peripherie entstanden sind und auch wie diese wirken. Ebenso gilt es zu klären, warum es so gravierende Unterschiede zwischen einzelnen Ländern gibt und wie die aktuellen Tendenzen zu Veränderungen zu bewerten sind.
Sozialversicherungssysteme stellen einen zentralen Pfeiler sozialer Absicherung dar und sind damit auch Gegenstand der Sozialpolitik. Während bestimmte wohlfahrtsstaatliche Leistungen wie etwa Bildung oder Sozialhilfe in der Regel vom Staat steuerfinanziert angeboten werden, wird Vorsorge im Alter oder im Krankheitsfall häufig über Sozialversicherungssysteme organisiert. Diese staatlichen Systeme definieren Einzahlungshöhe und Versicherungsleistung, wobei es in der Regel zur Umverteilung zwischen BezieherInnen von höheren Einkommen zu EmpfängerInnen mit niedrigeren Einkommen kommt. Nachdem Bildung sowie Armenfürsorge in bestimmten Teilen der Peripherie schon im 19. Jahrhundert von staatlicher oder kirchlicher Seite angeboten worden waren, wurden in einigen Ländern bereits in den ersten Jahrzehnten des 20. Jahrhunderts soziale Sicherungssysteme eingerichtet. Zu den Vorreitern zählten dabei insbesondere Länder in Lateinamerika. Zwar gab es auch in den europäischen Kolonien, etwa in Afrika, Ansätze für soziale Sicherungssysteme. Diese waren jedoch sehr prekär und bezogen sich primär auf die kleine Gruppe europäischer SiedlerInnen.
Der Bedarf für moderne wohlfahrtsstaatliche Absicherung entstand mit der Durchsetzung kapitalistischer Produktions- und Lebensweisen. Diese unterminierten traditionelle familiäre und informelle Institutionen und Mechanismen der sozialen Absicherung. Durch die Auflösung großfamiliärer Strukturen oder Dorfgemeinschaften konnten damit Versorgungsleistungen wie z.B. die Betreuung im Alter oder im Krankheitsfall kaum mehr auf dieser Ebene bewerkstelligt werden. Ein neues Problem stellte die Arbeitslosigkeit dar, die es im Rahmen traditioneller wirtschaftlicher Strukturen ja in der Form nicht gegeben hatte. Konnte aufgrund von Krankheit, Arbeitslosigkeit oder Alter kein Einkommen erzielt werden, waren die Lohnabhängigen in ihrer Existenz bedroht. Zunehmende Proletarisierung erhöhte die gesellschaftliche Bedeutung dieser Problematik und führte zur Herausbildung von Gewerkschaften, die für kollektive bzw. staatliche soziale Absicherungsmechanismen kämpften. Sie waren mit ihren Forderungen unterschiedlich erfolgreich. Insbesondere dort, wo es eine relativ große Gruppe an organisierten ArbeiterInnen gab, gelang es, diese Forderungen auch umzusetzen. In Ländern, in denen der Proletarisierungsgrad geringer war oder die unter kolonialer Herrschaft standen, kam es erst wesentlich später zu modernen sozialen Absicherungsmodellen. Wichtige Vorbildwirkung hatten dabei die sozialen Sicherungssysteme im Norden sowie die von der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) propagierten Normen.

Generell wurden Modelle diverser Versicherungssysteme in jenen relativ reicheren Ländern des Südens umgesetzt, die einen Wandel des Entwicklungsmodells durchmachten und somit etwa ab den 1930er Jahren von einer Exportorientierung zu stärkerer Binnenorientierung wechselten. Größere Teile der Gesellschaft erhielten Anspruchsrechte, und der Leistungsumfang wurde erheblich gesteigert. Die Sozialausgaben und damit auch die Bedeutung der staatlich organisierten Versicherungen stiegen als Anteil am Bruttoinlandsprodukt dynamisch an. In gewisser Weise erwiesen sich die höheren Sozialausgaben für das Entwicklungsmodell als funktional, da damit der Konsum breiterer Bevölkerungsschichten erweitert und somit die Binnennachfrage stabilisiert und ausgeweitet wurde.
In einkommensschwächeren Ländern, etwa in weiten Teilen Afrikas oder auch in Asien und Zentralamerika, waren die wirtschaftliche und damit auch die sozialpolitische Dynamik jedoch vergleichsweise geringer.
Im Rahmen der Schuldenkrise ab den 1980er Jahren kamen auch etablierte soziale Versicherungssysteme in der Peripherie unter erheblichen Druck. Um Geld für den Schuldendienst frei zu machen, wurden im Rahmen der Strukturanpassungsprogramme substanzielle Ausgabenkürzungen im Sozialbereich vorgenommen. So verzeichnete Lateinamerika während der gesamten 1980er Jahre nicht nur einen Rückgang des Bruttoinlandsprodukts pro Kopf, sondern es nahm auch der Anteil der Sozialausgaben ab. In den 1990er Jahren wurde von Seiten internationaler Finanzinstitutionen verstärkt als Kreditbedingung ein teilweiser Aus- und Umbau der gesamten sozialen Sicherungssysteme gefordert. Einerseits wurde im Zuge von Sozialfonds fokussierte Armutsbekämpfung propagiert, andererseits wurde das traditionelle Versicherungssystem (teil)privatisiert. Damit kam es zum Teil zu einem Abgehen von eher universalistisch ausgerichteten Sozialsystemen. Kern war bei diesen Modellen ein universeller Rechtsanspruch auf soziale Leistungen, die durch staatliche Einrichtungen angeboten wurden. Sozialfonds agierten hingegen stärker als "Feuerwehr" bei Notlagen und wurden ohne Rechtsanspruch und damit sehr flexibel eingesetzt, um soziale Spannungen zu entschärfen und um Stimmen für neo-liberale Reformschritte zu gewinnen. Die Privatisierung von Sozialversicherungssystemen hatte zur Folge, dass Umverteilungskomponenten in der Regel drastisch eingeschränkt wurden.

Anstelle der Stabilisierung und Ausweitung der Binnennachfrage traten im Zuge der wirtschaftlichen Umorientierung hin zu Exporten und Finanzmärkten neue Funktionen der Sozialpolitik in den Vordergrund. In vielen Ländern mit mittlerem Einkommen und relativ ausgeprägtem Sozialsystem standen Privatisierungen an der Tagesordnung. Dies stellte einen klaren Bruch mit der traditionellen sozialpolitischen Praxis dar. Auch wenn die Bereiche Bildung und Gesundheit aufgrund der Reduktion staatlicher Leistungen und (Teil)Privatisierung neue lukrative Geschäftsfelder darstellen, so ist der Bereich der Altersvorsorge vom finanziellen Volumen her in Ländern mittleren Einkommens am bedeutendsten.
BefürworterInnen argumentierten, dass eine Umstellung auf ein privates Kapitaldeckungsverfahren zusätzliche Ersparnisse generieren und damit mehr Investitionen ermöglichen würde. (Während beim Umlageverfahren direkt die Beiträge der aktiv Beschäftigten für Auszahlungen an die PensionistInnen verwendet werden, spart bei privaten Kapitaldeckungsverfahren jedeR während der Zeit seiner aktiven Beschäftigung für seine/ihre eigene Pension über Pensionsfonds am Finanzmarkt an, um später aus den eigenen Ersparnissen eine Pension zu erhalten.) Dieser Zusammenhang konnte bislang jedoch nicht nachgewiesen werden. Vielmehr ist es ein Faktum, dass die Umstellung des Pensionssystems vom staatlichen Umlageverfahren zum Kapitaldeckungsverfahren zumindest über 30 bis 40 Jahre dem Staat nicht Kosten spart, sondern zusätzliche budgetäre Schwierigkeiten bringt. Bei einer Umstellung vom Umlageverfahren zum Kapitaldeckungsverfahren fallen die Kosten für Pensionsansprüche im traditionellen System weiterhin an, während die Beitragszahlungen anstatt an den Staat auf den Kapitalmarkt fließen. Die Privatisierung der Altersvorsorge kommt damit zuallererst den AkteurInnen auf Finanzmärkten zugute.
So stellte etwa die Weltbank jüngst fest, dass die Eigenkapitalrentabilität der privaten Pensionsfonds in Chile bei über 30% pro Jahr liegt. Staatlich abgesichert werden damit hohe private Gewinne lukriert. Gleichzeitig reicht für viele, die von diesen privaten Fonds abhängig sind, die Pension nicht zum Überleben. Neuerlich muss der Staat einspringen. In manchen Fällen wurden die Ersparnisse in Pensionsfonds wie etwa in Argentinien im Zuge von Finanzkrisen stark dezimiert. Daher hat man zum Teil damit begonnen, wieder auf ein vergleichsweise sicheres und effizienteres staatliches Umlageverfahren zu setzen.

Schwellenländer Südostasiens wie Taiwan oder Südkorea, die keinen dramatischen Wachstumseinbruch aufgrund der Schuldenkrise hinnehmen mussten, waren von den Privatisierungstendenzen vergleichsweise weniger betroffen als viele Länder Lateinamerikas. Es zeigt sich in diesen Ländern, dass trotz internationaler Dominanz neoliberaler Vorstellungen, aber vor dem Hintergrund bedeutender nationaler gewerkschaftlicher Forderungen, ein vergleichsweise hohes wirtschaftliches Wachstum mit einem relativen Ausbau (traditioneller) staatlicher Sozialversicherungssysteme einher geht.
In den einkommensschwächsten Ländern der Peripherie, etwa in weiten Teilen Sub-Sahara-Afrikas, sind in der Regel nationale sozialstaatliche Leistungen nur in äußerst geringem Umfang vorhanden. Soziale Programme und Projekte werden oft wesentlich von ausländischen Gebern finanziert. Der Paradigmenwandel hin zu Armutsbekämpfung und seitens der EU zur Budgethilfe stellt in diesem Zusammenhang eine wesentliche Neuerung der letzten Jahre da. Bis vor kurzem wurden Strukturanpassungsprogramme mit ihren bekannten wirtschaftlich und sozial problematischen Auswirkungen forciert. Heute wird zumindest programmatisch auf eine verstärkte und koordinierte Armutsreduktion fokussiert, was sicherlich eine positive Entwicklung darstellt. Inwieweit dadurch ein konstanter Mittelzufluss und soziale Verbesserungen erreicht werden können, ist jedoch noch nicht klar. Finanzielle Zuwendungen sind überdies in der Regel an eine weitere Liberalisierung der Märkte geknüpft. Ob dies mit einer effektiven Armutsreduktion einher gehen kann, ist sehr fraglich.
Soziale Sicherung stellt damit zumindest in zweifacher Hinsicht einen Spiegel der gesellschaftlichen Realität dar. Erstens reflektiert Sozialpolitik spezifische nationale ökonomische Entwicklungen und damit den Durchsetzungsgrad von Lohnarbeit und kapitalistischer Entwicklung. Zweitens ist die konkrete nationale Ausformung sozialer Versicherungssysteme wesentlich von internen gesellschaftlichen Auseinandersetzungen und Kräfteverhältnissen abhängig. In manchen Ländern und in bestimmten Perioden gelingt es z.B. Lohnabhängigen vor dem Hintergrund organisatorischer Stärke und der damit verbunden höheren gesellschaftlichen Legitimation, ihre Forderungen effektiver in den politischen Prozess einzubringen und umzusetzen. In anderen Fällen sind jene Gruppen stärker, die für einen Abbau traditioneller staatlich gestützter Versicherungssysteme plädieren, weil sie sich dadurch höhere Profite und teilweise auch eine Stärkung ihrer ideologischen Vorherrschaft erwarten. In diesem Zusammenhang spielen spätestens seit der Schuldenkrise wieder verstärkt auch internationale AkteurInnen wie etwa internationale Finanzinstitutionen eine wesentliche Rolle.

Weiterführende Literatur
Becker, J./Imhof, K./Jäger, J./Staritz C. (Hrsg.): Kapitalistische Entwicklung in Nord und Süd, Mandelbaum Verlag, Wien 2008, 2. Aufl, € 14,-

Jäger. J./Melinz, G./Zimmermann, S. (Hrsg.):
Sozialpolitik in der Peripherie, Verlage Südwind/Brandes & Apsel, Frankfurt/Wien 2001, € 20,50

Johannes Jäger ist Volkswirt und an der Fachhochschule des Berufsförderungsinstitutes (BFI) in Wien tätig.

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